苏和平

　　财政支农专项资金是国家预算安排的用于支持农业发展生产，具有特定用途的财政资金，是政府支持农业和农村经济发展的主要手段。近两年来，中央连续出台两个“一号文件”昭示了国家对“三农”的重视程度，农业基础地位加强，农业投入加大，农村经济得到持续、稳定、健康发展。但由于受传统体制、传统管理方式的制约，支农资金投入多，产生的经济、社会效益少，项目支出效益不优的现象随着财政投入增加更显突出，究其原因主要是现行农业资金管理“政出多门、各自为战”，注重资金的分配，而忽略了资金监管；注重跑项目、争项目，而忽略了项目跟踪问效。对此,我们积极探索从制度上设计将支农资金管理关口前移，使资金的监管贯穿于项目的立项申报、资金分配、资金使用、项目绩效评价全过程,取得了一定的实效。我们的主要做法是:
　　一、积极推行“项目管理制”，强化项目管理。
　　针对以往财政支农项目申报程序不透明，项目申报质量不高，把关不严、重复申报、多头申报、交叉申报，缺乏对项目的可行性分析论证，造成盲目争取项目和资金使用效益低下，甚至出现一些“豆腐渣”、“半拉子”、“钓鱼”工程的弊端，为增强工作的前瞻性、主动性、科学性，将支农资金管理关口前移，我们在实践中积极推行了“项目管理制”。一是建好项目库。每年初，市、县两级财政部门按照上级财政支农资金投入政策和要求，结合地方财力状况，与各农口部门密切配合，协调沟通，分门别类的建立项目库，将符合国家产业政策、体现本地特色的农业和农村基础设施建设、农业科技进步、生态建设、抗灾救灾、农产品质量安全标准和检测体系建设、农业信息体系建设、农业综合开发土地治理、土地复垦、农业产业化龙头企业贷款贴息和农村扶贫开发等项目储备入库。并对项目库实行动态管理，一年一更新。截止目前，市县两级支农项目库常年储备量达800多个。二是选好申报项目。按照上级项目申报指南，财政部门与农口部门紧密配合，组织专家对项目进行可行性研究和评估论证，选择最具本地特色，适应市场机制，对农业增效，农民增收，辐射带动作用强的支农项目以标准文本形式向上申报。近年来我市向上争取的农业产业化项目，基本上实现了社会效益、经济效益、生态效益三赢的目标。如阳光乳业种草引种项目，亩平增收400元，创造就业机会5000个，石门3万亩无公害高山蔬菜项目，年创产值4800万元，收入增长14.2%，澧县优质葡萄基地建设项目，去年亩平纯收入8000多元，最高的达到10000多元，带动农户2000户。以标准文本形式向上申报，责任主体更加明确，实施地点更加具体，为项目的全程监控提供了依据。三是管好实施项目。我们借助于会计集中核算、国库集中支付、乡财县管乡用等改革平台，按项目设置专帐，实行专帐核算，有效遏制了项目重复申报、多头申报和挤占、挪用、截留项目资金的现象，确保了项目的顺利实施，提高了支农资金的使用效益。
　　二、积极推行“县级报账制”，强化资金管理。
　　从2002年开始,我们对农业综合开发资金、扶贫资金、水利建设资金等资金量大，涉及面广的财政支农资金逐步实行了县级报帐制。具体操作方法是：由市、县财政部门开设资金专户，市、县有关农口部门开设报帐专户，财政部门根据工程建设进度，将资金从财政部门资金专户分次拨到农口部门报帐专户。以市、县会计核算中心为工作平台，对实行公开招标承包的工程项目，根据签订的具有法律效力的承包合同和工程预算，由项目主管部门提出用款计划，经项目主管部门负责人签字，财政部门审核后分期拨付。施工单位凭主管部门分管负责人、工程行政负责人和管理、质检部门签出的验收单进行报帐。对不符合招标条件的工程项目，由主管部门根据工程预算和工程进度提出用款计划，经主管部门主要负责人签字，财政部门审核后分期拨付资金，施工单位凭原始发票（原始发票必须由经办人、项目工程技术员、工程行政负责人等有关人员签字），并填制报帐清单，经项目主管部门分管业务和分管财务负责人共同审核后报帐。从这几年实施的情况来看，实行“报帐制”管理对于加强项目资金管理，提高资金使用效益，从源头上遏制腐败现象起到了十分重要的作用。一是逐步形成了财政部门管资金，农口部门管项目，二者各司其职，相互配合、相互制约的管理机制。二是资金专项调度、封闭运行、专户管理。财政资金流的终点在县级，从根本上杜绝了项目乡镇和主管部门对项目资金的挤占、挪用和挥霍浪费。保证了资金的专款专用和工程项目如质如量按期完成。每年工程项目完工率达90%以上。三是强化了对项目资金日常监控。一方面通过加强项目预算审核和风险效益评估，挤掉项目预算中不合理“水分”，另一方面实行“报帐制”，严格执行项目预算、项目监理和项目竣工决算审计，杜绝不合理支出，节约了财政资金，资金节约率平均达10%左右。四是通过会计集中核算，确保了报帐手续的公开化和透明度，避免了“暗箱操作”，减少了来自项目乡镇和项目实施单位的干扰和影响。
　　三、积极推行“政府采购制”，强化支出管理。
　　由于我市是农业大市，支农资金特别是水利资金、以工代赈资金、农业综合开发资金资金量大、涉及面广、涉及项目多。为了使有限的资金用在刀刃上，充分发挥财政资金使用效益，我们对符合招投标条件的工程一律实行了公开招标；对不符合招投标条件的工程所需大宗物资、设备等实行了政府采购，同时将政府采购节约的资金进行再次分配。近两年来，市财政部门会同水利、农业、发改委、农业综合开发、政府采购中心等部门，对国投、省投农业综合开发、扶贫（含以工代赈）、水利、农业资金项目进行招投标和政府采购，涉及项目518个，涉及资金3.2亿，节约资金率达11.2%。其中政府采购4000多万元，节约资金700万元，节约资金率达17.5%。在招投标和政府采购过程中，我们始终坚持公平、公开、公正原则，通过《中国财经报》、《常德日报》、《常德政府网站》发布信息和招标公告，实行“阳光招标”和“阳光采购”，杜绝“暗箱操作”。增强了财政资金使用透明度，极大地提高了财政资金的使用效率。
　　四、积极推行“以奖代投制”，强化目标管理。
　　我市地处洞庭湖区，水情是我市最大的市情，水患是我市最大的隐患，为此，我们把提高农业防灾抗灾能力作为建设社会主义新农村的头等大事来抓，提出了用3—5年时间改善我市农田水利基本面貌的工作目标。在国家投资增量有限，本级财政极其困难的条件下，为实现这一目标，市政府出台了《常德市水利基本建设奖励方法》，市本级每年预算安排400万元，按区县（市）每投入100万元市里奖励15万元的标准配套奖给区县（市），调动区县（市）兴修水利的积极性。通过实行以奖代投，每年可以带动全市财政直接投入水利建设的资金达3000多万元，加上中央、省级投入财政资金、吸引民间投资和社会融资，全市每年用于水利建设的资金可达1.5个多亿，这将极大地推进我市农田水利基本建设。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：常德市财政局农业科）