伍兰兰 刘华云
完善农村社会保障体系，是社会主义新农村建设的核心内容之一，更是破解“三农”问题的关键所在。作为向社会提供公共产品和服务的财政部门，如何发挥职能优势，为农村社会保障体系建设提供强有力的政策支持，是各级财政部门当前面临的一大现实课题。石门县围绕这一课题，对全县农村社会保障的现状进行了调查剖析，并做了一些初步探讨。
现状分析
近几年来，我国社会保障制度总体趋于完善和加强，但农村社会保障制度建设相对较为滞后，存在着一些不容忽视、亟待解决的问题。
一、农村社会保障体系尚未健全
随着农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度的逐步建立，农村社会保障已经初步具有向城镇社会保障体系对接的趋势。但总体看来，目前我国农村社会保障还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，存有诸多盲点。
(一)新型农村合作医疗救助体系涵盖范围不广。根据新型农村合作医疗的参合标准，只有农业人口才能参合，这样就造成失地、少地的农转非人员和农林场务农人员不能参合。据不完全统计，石门县有3.1万人，因重点工程建设征地补偿农转非的“优惠政策”，而将他们拒之参合门外。其中楚江镇的宝塔、中渡、双土、新双、黄泥等5个居委会农转非人口6500多人，占其总人口60%。另外，农林场的一些以务农为生的职工，因收入困难没有能力参加城镇职工基本医疗和大病医疗保险，但又因不是农业人口，不能参加新型农村合作医疗。
(二)农村五保户保障项目不全。由于新型农村合作医疗制度刚刚建立，村级组织因税费改革基本上无集体经济来源，加之财政转移支付的五保供养金仅能保证基本的日常生活需要，从而造成农村五保户的医疗、丧葬费用等项目成了五保供养中的“空白”。据调查，农村五保户医疗、丧葬费用是一笔较大且必不可少的开支，给乡村两级带来了巨大的经济负担，因五保户医疗、丧葬而负债的，几乎每个村都有，多的村负债1万多元，有的村干部私人垫付达到4000多元。如石门县夹山镇有一五保老人，2005年因摔伤后治疗费用达6000多元，全部由村委会出面担保给医院打的欠条，这笔费用至今没有着落。蒙泉镇有一五保老人，2005年8月去世，花去丧葬费3458元，全部由村委会东借西凑，至今还欠着。
(三)大病医疗救助范围不大。调查发现，石门县特困人口达4万多人，其中30%是因病致贫，“一人生病、全家致贫”的现象较为普遍。而根据《农村特困人口重大疾病医疗救助实施细则》，只有尿毒症、白血病等9种重大疾病，且一次性支付医疗费0.5万元以上或全年累计支付1.5万元以上的患者，才能纳入大病医疗救助。由于这些条件限制，石门县每年实际得到救助的不足800人，全县约有近500名特困病人因种种原因无法得到救助。如石门县蒙泉镇有一特困户，患心脏病治疗花费近6万元，但由于不符合救助病种要求，而无法得到救助；夹山镇一特困户，患淋巴癌因不能一次支付5000元以上的治疗费，也无法申请到救助;还有的患病前家庭生活还过得去，因病致困后由于没有及时办理《农村特困救助证》，也不能申请到救助。
二、保障标准偏低
根据调查走访，农民普遍反映，农村社会保障标准普遍偏低，达不到理想的保障效果，与建立农村社会保障体系的初衷相去甚远。
(一)农村社会保障标准缺乏动态保障机制。现阶段农村社会保障标准几十年不变，经过几次通货膨胀后，原有保障基本生活的目的难以达到。目前五保户供养标准每人每年只有825元，农村低保每人每年只有120元，这个固定的保障标准已延续了多年，而相对应的物价指数急剧上涨，相对地导致供养质量下降。根据对石门县新关镇67名五保老人的调查表明，在2003年前，每位五保老人每年能从供养金中省出50—100元用于购买衣服等，现在由于蔬菜、大米等基本生活物资价格上涨，保障金全部用于吃饭，保障基本生活都显得十分紧张。同样，在调查部分优抚对象时，90%的优抚对象反映，他们的生活水平还处于贫困状态，远远没有达到《军人抚恤优待条例》的有关规定。
(二)各级财政对农村社会保障的投入相对较少。据有关数据显示，2005年全国财政就业和社会保障支出为3649.27亿元，仅占全国财政支出33708.12亿元的10.8%，仅相当于加拿大、英国、日本等国家上世纪60年代的保障水平。且这10.8%的社会保障支出中，绝大部分被占总人口30%左右的城镇居民所享受，而占总人口70%左右的农民享受的社会保障支出却低得可怜。由此可见，我国社会保障支出不仅存在总量不足的问题，也存在分配不公的问题，致使基层县市开展农村社会保障工作有点“力不从心”。
一是新增对象难以及时纳入保障。据石门县民政部门的统计，全县2002年在册的五保户2600人，2003年底统计数增至3700人，到2005年已达5246人。由于国家财政转移支付增加的比例有限，而五保户的数量又急剧上升，供养金的增加与供养对象的增长极不相适应，造成新增五保户不能及时纳入供养。全县农村特困对象约有4万人，目前纳入供养的只有近1000人。
二是大病医疗救助金额过少。《农村特困人口重大疾病医疗救助实施细则》规定，救助标准每次只有200—2000元；申请农村特困人口重大疾病医疗救助以家庭为单位，一年只能申请一次。如果同一个家庭中有几个患尿毒症、白血病、癌症等重大疾病的，同一年度最多只能申请到2000元的救助。从走访救助的对象情况来看，有近30%的救助对象因救助金额太少，而无力继续治疗导致死亡，这个结果与建立农村特困人口救助制度的初衷相去甚远。如石门县皂市镇一特困户，因患尿毒癌，先后申请了3次救助，共计救助5000元，但由于其治疗高达近20万，而补助太少，根本无法做彻底治疗而病逝。
三是新型农村合作医疗平均补助率偏低。据统计，石门县实施新型农村合作医疗4个多月来，全县共出院参合住院病人5527人，补助住院费312.79万元，平均补助率仅为29.4%，补助上千元的有588人，补助达封顶线1万元的仅3人，人均补助仅566元，而人均住院费达2157.6元，相差近1600元。
三、养老保险难以启动
农村社会养老保险基金的筹集，现阶段实行“以个人缴纳为主、集体补助为辅、政府予以扶持”的办法。调查发现，居于当前农村的现状，启动农村养老保险，主要存有三大风险因素。
(一)村级集体支付补助能力存有风险。由于石门特殊的地理环境，基础条件较差，多年来村集体收入的主要来源是山林收入、闲置资产出租收入和村提留等。而目前，随着封山育林和退耕还林力度的加大，山林收入已“弹尽粮绝”；近1亿元的村级债务，迫使村级不得不采取拍卖闲置资产消赤减债；农村税费改革的稳步深入，农业税已全部取消，村提留也成“过眼烟云”。随之而来的村级转移支付资金，仅能维持村级组织的正常运转，根本无力支付农村养老保险集体负担的补助金。
(二)各级政府资金支付存有风险。目前农村青年农民基本上都外出打工谋生，留下老弱病残的在家务农。外出打工的，招工单位一般都有社会保险，在家务农的老年人一般没有保障依靠。基于这种现状，启动农村养老保险后，短期内主要是老年人参保居多，这样势必面临着参保人数和支付人数严重倒挂的现实问题，加之政府先前要投入一部分启动资金，这样给各级政府带来一定的风险。
(三)社保基金保值增值存有风险。按目前的国家规定，基金结余只能用于购买国债或存入国有商业银行，严禁进行其他任何形式的投资，在一定程度上制约了基金的保值增值。
对策分析
一、建立完善农村社会保障体系
农村社会保障体系的建立应遵循“分类保障、分步推进”的原则，首先选择意义重大、亟需解决、财力允许的农村社会保障项目作为突破口，并逐步扩大保障范围、提高保障程度与标准。
(一)逐步完善新型农村合作医疗改革制度。不断扩大试点范围，提高合作医疗覆盖率，允许当前仍从事农业生产，居住在农村的农转非人员按全额自缴的形式加入合作医疗；建立重大疾病补助基金，调整基金补助政策，提高住院补助比例，住院补助比例应控制在30%—50%为宜。同时，加快发展农村卫生医疗事业，改善乡镇卫生院基础设施建设，加强乡镇卫生院技术人员培训教育，争取每3-5年对乡镇卫生院技术骨干进行轮训一次。
(二)积极推行农村居民最低生活保障。结合维持农民最基本生活的物资需要、农村经济发展水平、地方财政的承受能力和物价上涨指数等众多因素，科学确定保障线标准，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要防止保障标准过高而形成养懒汉的倾向。同时，要进一步完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制，合理确定各级财政的负担比例，确保“低保”资金落到实处。
(三)逐步启动农村养老保险。由于农业人口参保基数过于庞大，加之目前农民有土地作为基础保障，养老保险只能作为适当补充，现阶段只能实行“低进低出、分类参保、循序渐进”的模式，优先将失地农民、外出务工经商的农民和在家务农的中青年农民纳入参保范围。筹资模式可以按“五五制”实施，即国家和个人两部分组成。个人负担部分控制上限和下限后，由农民根据个人经济状况自择标准缴纳。国家财政补贴部分，按个人缴费档次分别予以固定补贴，具体数额可对应支付水平测算实行逐年调整。男65岁以下、女60岁以下参保农民，可一次性缴纳相当于15年年金现值的保费，也可分15年分次缴纳。对缴费满15年，且男年满65岁、女年满60岁的参保农民，按照“多缴多补、少缴少补”、的原则给予发放养老保险金。
(四)改进五保户集中供养制度。建立与市场生活物资价格变化、人口数量变化相适应的公共财政政策，保障五保老人和农村特困人口合法的、平等的公民生存权。保障金应按当地年人均收入的一定比例，考虑社会经济发展因素，确定适当的标准。财政转移支付资金应考虑五保户人数的增长因素，建立自然增长机制。将五保供养与农村低保政策并轨使用，对未及时纳入供养的新增五保户，先纳入农村低保，帮助解决眼前的生活问题，然后逐渐过渡到五保供养，这样可消除供养“盲区”，做到应保尽保。加快乡镇敬老院建设，提高集中供养服务与管理水平。采取五保供养金拿一点，村、乡、县各集一点“四点合一”的办法，建立五保老人医疗、丧葬基金。
(五)适度提高优抚保障标准。对重点优抚对象普遍建立自然增长机制，增长率与当地经济增长水平一致，地方财政给予足额配套资金。适当增加老复员军人医疗补助标准，定额预算伤残军人医疗补助金，建立起优抚对象救助基金专户。
二、多渠道筹措农村社保资金
建立完善农村社会保障体系，资金是基础更是关键，必须广辟融资渠道。
(一)加大财政投入。主要从三个方面着力：一是增加专项收入。对征收的土地补偿费、土地使用费等与土地有关的财政收入，明确一定的比例，专项用于农村社会保障资金投入。借鉴发达国家和部分发展中国家的成功经验，开征社会保障税筹集社会保障基金。二是调整支出结构。中央财政、地方财政都要优化支出存量结构，用好财政支出增量，集中财力向社会保障倾斜。每年预算超收的财力，除了保证法定支出外，应主要用于补充农村社会保障资金，逐步将社会保障支出占财政支出的比重由现在的10%左右提高到15-20%。三是科学划分中央地方分担比例和城乡分配比例。按照中央和地方财力现状，中央、省、市、县财政按5：3：1：1的比例，确定各自责任和投资分配比例较为适宜。社保支出城乡分配比例要均等，虽然农村保障标准较低，但保障对象较多，所以“五五”分配较为科学合理。
(二) 统筹整合社会力量。主要途径有：一是发行社会保障彩票。借鉴体育彩票、福利彩票的筹资模式，发行社会保障彩票，从社会广泛募集资金。二是统筹部门资源。根据目前农村社会保障领域各部门多头管理、各自为政的现状，可以通过整合民政、劳动、卫生、计生、扶贫等部门资源，成立专门机构，统一规划，统一管理，提高社保资源使用效率，使农村社保工作规范化、系统化。
三、加强社保资金的监督管理
农村社保资金是农民朋友的“保命钱”，保证资金的安全、完整，财政部门具有义不容辞的责任和义务。
(一)强化预算约束。将社会保险基金纳入政府公共预算，预算必须报同级人民代表大会审批，并报上级财政部门备案。
(二)保值增值最大化。人民银行可适当提高社保基金的存款利率。同时，在确保资金安全的前提下，可以通过选择一些投资期短、回报率高、风险较小的投资项目，进行市场化运营，如购买金融债券、货币基金等形式，最大限度地确保社保基金的保值增值。
(三)加强财政监督。建立健全社保基金的财务核算、审计、监督机制。加强财政对社会保险基金的财务监督职能，对社会保险基金征缴、投资运营以及拨付使用等全过程进行监督检查。
(四)改进发放方式。所有农村社会保障资金，一律建立个人账户，通过乡镇财税信息化网络，封闭运行，并委托银行上卡发放，确保资金安全高效。
四、提升农村集体组织和农民的自我“造血”功能
农村社会保障永远都只能是农民朋友的第二保障，土地保障和家庭保障才是农民的第一保障、基础保障。所以，增强土地保障和家庭保障的能力，提升其自我“造血”功能，降低农民朋友对社会保障的过分依赖，才是农村、农民摆脱困境的根本出路。
(一)落实社会主义新农村建设的各种优惠政策。各级政府和财政部门要积极想办法筹措资金，落实中央社会主义新农村建设和“三农”问题的优惠措施，激发广大农民种农、爱农的热情，在新农村建设中增强自身能力。
(二)加强农村财源建设，增加农民收入。一是加强村级组织带头人的思想观念教育，摒弃过去“靠山吃山”的陈旧观念，增强其发展经济的观念和本领。要立足本地的地理、资源和劳动力优势，发展相关产业，组织劳务输出，将优势变为收入。二是要进一步调整农村产业结构，加强农业基础设施建设，加大科技扶贫力度，提高土地产出效益，使农业增产、农民增收。同时，启动农民技术培训的绿色通道，增强农民的就业能力，并出台相关优惠政策，鼓励农民进城务工经商，多渠道创收。三是应加大农村教育投入，提高农民子女的文化素质，增强其将来的就业能力，从源头着手，为家庭保障提升“造血”功能。
（作者单位：石门县财政局）
