卢武福

      近几年来,我市的财政收入增幅明显高于GDP增幅,引起了不少人的疑虑。为了破解这一疑虑,最近我们对我市的财政收入增长状况进行了一次调研。
      一、财政收入增长特征分析
      分析常德市2004-2006年三年财政收入的增长情况，突出呈现以下四个特征：
      1、呈现高态位性增长特征。2004-2006年，全市地域内财政总收入分别完成90.2亿元、107.2亿元、139.1亿元，增幅分别达到36%、18.8%、29.8%，平均增幅达到27.9%；全市财政总收入（一般预算收入加上划增值税、消费税、所得税）分别完成30.39亿元、35.54亿元、43.6亿元，增幅分别达到21.22%、16.97%、22.97%，平均增幅达到20.26%，剔除免征农业税和农业特产税因素，同口径比较平均增长26.32%；全市一般预算收入分别完成21.52亿元、24.73亿元、30.39亿元，增幅分别达到11.52%、14.93%、22.89%，平均增幅达到16.35%，同口径比较平均增幅达到24.15%，一般预算收入中税收收入（不含农业税和农业特产税）分别完成13.11亿元、15.9亿元、19.92亿元，增幅分别达到33.32%、21.33%、25.28%，平均增幅达到26.55%。
      2、呈现高超离性增长特征。2004-2006年，全市GDP分别增长12.5%、11.8%、12.1%，三年平均增长12.1%。全市地域内财政总收入、一般预算收入（同口径比较）三年平均增长幅度分别高于GDP增长幅度15.8个、12.05个百分点，地域内财政总收入、一般预算收入弹性系数分别达到2.31、2。
      3、呈现高离散性增长特征。收入增长从地区对比看，有很大的不平衡性。2006年，市级、武陵区、澧县、石门县一般预算收入增长速度分别为36.31%、30.94%、10.8%、6.12%，离散程度分别达到13.42、8.05、-12.09、-16.77。收入增长从项目对比看，有很大的不同幅性。2006年，全市增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税、城建税等几个主要税种收入增长速度分别为18.25%、27.42%、53.59%、13.86%、16.19%、23.12%，离散程度分别达到-7.03、2.14、28.31、-11.42、-9.09、2.16。收入增长从行业对比看，有很大的不同步性。2006年，全市卷烟、纺织、电力、机械、造纸及纸制品、医药制造、建材等几个主要行业增值税增长速度分别为25.18%、36.11%、52.94%、15%、-12.02%、-12.88%、-37.56%，离散程度分别达到0.18、11.11、27.94、-10、-37.02、-37.88、-62.56。收入增长从年份对比看，有很大的不稳定性。2004-2006年，全市一般预算收入同口径比较增长速度分别为24.84%、24.74%、22.89%，离散程度分别达到0.69、0.59、-1.26，其中澧县一般预算收入增长离散程度分别达到-1.05、8.38、-6.83，石门县一般预算增长离散程度分别达到12.67、4.57、-15.47。
      4、呈现高依赖性增长特征。无论是从全市还是从区县（市）情况看，财政收入增长都严重依赖于单个或少数几个企业、个别产业。看全市情况，2004-2006年，常德卷烟厂及相关产业提供收入增加额分别占到全市地域内财政总收入增加额的80.42%、71.29%、83.267%，常德卷烟厂及相关产业提供市级收入增加额分别占到市级一般预算收入增加额的70.59%、63.45%、64.86%。看区县（市）情况，以石门县为例，2004-2006年，该县两家火力发电企业提供税收增加额分别占到该县国税收入增加额的61.96%、33.59％、103.1％。
      二、财政收入增长原因分析
      综合分析2004-2006年常德市财政收入高速增长的原因，主要是以下六个方面效应影响所致。
      1、经济总量增长的拉动效应。这些年来，在国家宏观经济不断趋好的形势下，常德市各级党委政府因势利导、抢抓机遇，坚持不懈、持之以恒地强力推进了以工业强市为总揽的“三化战略”，狠抓了改革兴企、建园兴工、招商引资，地方经济发展不断升温，增长步伐明显加快，全市GDP增长速度逐年攀升，从“九五”期间的年均9.5%上升到了“十五”期间的年均11.4%，“十一五”开局之年的2006年又创增长12.1%的新高。经济的强劲增长拉动了财政收入的高位增长，全市一般预算收入增长速度也从“九五”期间的年均10.21%，上升到“十五”期间的年均13.59%、“十一五”开局年的22.89%。
      2、社会投资扩大的驱动效应。2004年以来，全市各行各业投资规模迅猛扩大，进一步驱动了财政收入超高位增长。从整个情况看，2004-2006年全市社会投资总额分别达到137.5亿元、165.4亿元、196.5亿元，增长幅度分别达到12.8%、20.3%、18.8%，三年平均增幅达到17.3%，初步估算每年带动全市财政收入多增长2-3个百分点。在生产领域，2004-2006年，全市新开工规模企业户数分别达到48户、57户、74户，新增规模企业产值分别达到37亿元、49亿元、68亿元，三年平均增长33.14%，新增规模企业提供税收分别达到2.22亿元、2.99亿元、 4.22亿元，三年平均增长36.26%。2004-2006年，全市房地产投资分别达到23.97亿元、26.72亿元、32.14亿元，三年平均增长28.9%，相关税收分别达到2.42亿元、2.75亿元、4.6亿元，三年平均增长46.28%。
      3、经济效益提高的财富效应。随着经济体制改制的深入推进，企业自主经营主体日益形成，生产经营的成本观念、效益意识日益增强，管理水平、技术水平、盈利水平不断提高，提高了社会生产的剩余财富水平，拓展了所得税基。2006年，全市企业所得税收入由2004年的1.55亿元增加到3.62亿元，年均增长52.49%；在提高起征点的情况下，全市个人所得税收入由2004年的2.26亿元增加到3亿元，年均增长15.22%。特别是随着全市企业“两个置换”改革的完成，一大批改制企业相继渡过改革阵痛期，重新焕发出生机，蕴积能量释放，效益大幅提高，为财政收入高速增长注入了刺激因素。2004-2006年，全市规模企业生产年均增长23.87%，利润年均增长46.46%，企业所得税年均增长52.76%。
      4、征管力度加强的汲取效应。近些年来，地方各级政府在收入任务考核和本身财政支出需要的双重压力下，不断加大了财税促收力度。各级国税、地税部门运用先进的电子征管系统，大幅提高了税收征管水平和效益，提高了收入汲取效应。初步估算，2004-2006年，每年因征管手段加强至少带动了财政收入增长2个百分点。如以零售业、服务行业、房产交易业为例，2006年，这三个行业营业额（销售额）当年分别只增长15.1%、14.3%、9.5%，而零售业增值税、服务行业营业税、契税分别增长了82.96％、16.6％、30.41％。
      5、财政支出扩张的转换效应。随着财政收入规模不断扩大，财政支出规模也相应扩张，而政府支出中一部分又通过税费环节转换成政府收入。2004-2006年，市本级政府基建投资分别达到8.5亿元、10亿元、 11.9亿元，三年平均增长17.29%，据测算产生收入分别达到1.27亿元、1.62亿元、2.05亿元，三年平均增长25.74%。
      6、价格指数上升的货币效应。按照现价比较，2004-2006年常德市GDP平均增长速度为16.7%，高出统计口径12.1%的4.6个百分点，说明2004-2006年每年的财政收入增长中，有4.6个百分点左右的价格上升因素。
      此外，清理累积欠税、收入口径变化等一些一次性、政策性因素，也对这几年财政收入高速增长贡献了较大份额。从对石门县、澧县调查的情况看，2004-2006年收欠、控欠增加收入占当地每年新增收入的很大比重。2004年，石门县国税局通过运行湖南税收征管软件，将当年欠税率压到3%以下，加之回收往年老欠，压欠、控欠因素占当年县级国税新增收入的70%；2005年，进一步将欠税率压到0.18%，压欠、控欠因素占到当年国税新增收入的50%。澧县地税局仅2006年通过清理以往房产欠税，增加税收1400万元。不断将非税收入纳入一般预算收入口子也从数字上增加了财政收入，2006年，澧县、石门县纳入一般预算收入统计口径的非税收入分别由2004年的0.82亿元、0.58亿元增加到1.04亿元、0.97亿元，三年分别平均增长了28.5%、22.3％。
      从以上分析得知，2004-2006年常德市财政收入增长态势与常德市经济快速发展态势基本吻合，同时，一些体制性、征管性、特殊性、偶然性因素的叠加,造成了财政收入增长高于经济增长效果。因此，尽管收入增长较快，并没有造成国民经济税负大的增加，全市财政总收入占GDP的比重只从2004年的5.55%增加到2006年的5.89%。
      三、财政收入增长趋势分析
      根据当前宏观经济大盘走势，考虑常德市经济发展的地理禀赋特征、初级阶段特征和财税管理状况，预测常德市的财政收入总体上会保持较强的持续增长惯性，同时由于一次性、偶然性因素减少，收入增长将趋于平稳，但也存在很大的不明朗性、不稳定性和地区差异性。
      1、在宏观经济利好和地方投资趋动的双重驱动下，常德财政收入增长态势将会持续较长时间。分析常德市经济发展面临的形势，积极因素很多，将会有力推动常德经济发展，从而提供财政收入保持持续增长的物质基础。一是有整个大盘发展的外在拉力。我国经济发展已开始迈入起飞阶段，经济加速增长、投资加速扩张、消费加速扩大、产业加速升级趋势明显，在整个经济大盘加速发展的强有力拉动下，将促进常德经济向前发展。同时，国家正在实施中部崛起战略，将给常德经济发展带来很大机遇。二是有本地市场要素的内在张力。随着全市国有企业改制全面完成，民间资本发展壮大，社会就业和消费观念变化，各类市场要素正在被激活，主体产业正在形成。三是有政府行政手段的推力引力。经济发展是当前及今后很长一段时期各个地方的第一要务。地方各级政府在政绩驱动、财政压力等多重刺激下，促进经济发展、招商引资、增加投资的力度将会有增无减，只要措施手段运用得当，将会为推动经济发展注入很大的积极效益。
      2、在资本加速形成和金融加速深化的双向拉升下，财政收入名义增长速度将会保持较高水平。我国人均GDP已突破2000美元，从国际经验看，这将进入加速资本化、货币化阶段，社会财富的货币反映将会不断拉大。在这种背景下，以货币量增加计算的财政收入增长速度将会在较长段时期内高于以价值量增加计算的GDP增长速度。
      3、在产业极化效应和发展回波效应的逆向作用下，常德地方财政收入增长存在很大变数。我国当前处于经济发展的初中级阶段，总体上讲是极化效应多于回波效应，经济要素向沿海发达地区、向大中城市集中趋势明显，起步较晚、层次较低地区处于竞争不利地位。虽然常德市这些年来不断加大了新型工业化的建设，但从常德区位而言，常德夹在大武汉和长株潭两大城市群中间，要争得经济发展空间，在较大程度上取决于常德相机决策、趋利避害的博弈能力，发展前景不是十分明朗。作为常德区域内各个区县（市）而言，由于行政层次更低，在这种两相博弈中更加处于不利位置，特别是有的地方既尚未形成地方主导产业，又缺乏资源优势，发展前景尤为堪忧。因此，省与省之间，省内市与市之间、市内县与县之间财政收入总量和增长的差异性在短期内不但不会消除，反而会更加扩大。
      4、在东部先发优势和西部国家支持的双面挤压下，常德财政收入持续增长空间受到限制。在前一轮发展浪潮中，东部已占先机之利，而在当前一轮发展浪潮中，西部又得国家西部大开发政策支持之利，常德地处中部内陆，经济发展机会受到挤压。特别是常德属洞庭湖区，一方面，因为有发展农业的先天禀赋优势，加之经济发展的既有路径依赖，经济格局严重依赖于农业以及以农业资源为基础的加工业，而另一方面，由于农业及相关产业又属弱势产业，低税产业，提供财政收入持续增长的空间有限。
      5、在产业结构调整和市场竞争加剧的多重冲击下，常德地方财政收入面临减收因素不少。随着国家加快产业结构调整步伐，做大做强优势企业，大幅关停“五小”企业和高能耗、高污染、低技术企业，地方一大批企业面临关停并转命运，给地方财政收入造成了很大的损失。辟如，落实水泥行业“三废”利用减免税政策，仅石门一个县每年就减少税收2000多万元，关闭市内69家造纸企业直接减少有关区县（市）税收9000多万元。同时，市场竞争的加剧又进一步给地方财政收入增长造成了很大的冲击，如澧县工业三大支柱企业中的益侨制药有限公司因市场竞争压力，生产日趋萎缩，提供增值税由2004年的2023万元减少到2006年的570万元。
      6、在征管边际效应递减和体制空间变小的共同影响下，地方财政收入增长起落将会趋向平缓。一方面，随着财税收入征管不断走上科技化、刚性化、规范化轨道，在征管上挖潜力、收欠税的余地越来越少；另一方面，随着国家大的税制调整、税费改革已告一段落，地方非税收入全部纳入财政笼子，影响财政收入非正常性增长的体制性因素不断缩小，财政收入增长将会回归正常增长轨道。
      四、财政收入平稳增长对策
      作为常德而言，要继续保持财政收入持续增长势头，既要靠内力，也要借外力，根本途径是加快发展，当务之举在加强征管。
      1、从征管层面考虑：要严格依法治税，既讲任务，又不唯任务，做到依法征管，依规减免，应收尽收，减少收入流失。要推进科技管税，利用“金财工程”、“金税工程”建设成果，建立财税收入征管的部门信息共享、征收单位联网、收入电子缴费等信息化平台，强化对税费收入的全程无缝控管，堵塞税费征管漏洞。要拓宽收入渠道，抓好城镇土地、空间资源和无形资产的开发利用。
      2、从经济层面考虑：针对本地禀赋特征，充分打好资源优势、成本优势、后发优势等各种组合拳，既要加大招商引资力度，又要注重调动激活本地资本；既要依托传统产业，延长产业链，形成产业群，又要注意引进新兴产业，形成新的发展核，培育新的增长点。
      3、从财政层面考虑：在处理好吃饭与建设，当前与长远关系的前提下，充分运用发挥好财政政策手段，既要注重发挥财政手段的支持作用和乘数效应，加大支持经济发展、支持基础设施建设的力度，促进经济发展；又要注重发挥财政手段的调节器和稳定器的作用，算好支出-产出、投入-税收等各种综合账，合理确定好基础设施投资、支持产业发展的比重，尽最大可能维持财政收入平稳增长。
      4、从政策层面考虑：第一，建立税负适时调整机制，考虑随着征管手段加强，征收率提高和产业升级，效益提升，收入汲取能力增强，导致税负不断加重的趋势，国家应适时调整税收政策，调整税制结构和税率，把总体税负、行业税负维持在一个合理水平；第二，建立地区平衡发展补水机制，考虑各地经济发展的不平衡性，中央应在确定国家产业布局、重点投资时，注意运用国家意志、国家手段弥补市场选择造成的发展不平衡性，促进地区均衡发展；第三，建立支持特殊地区发展补助机制，如对粮食主产区等作贡献地区，作为特殊因素考虑，中央财政安排必要的产业引导和困难补助资金，实行政策倾斜，支持这些地区因地制宜地发展适应本地自身特点的优势产业；第四，建立地方收入损失补偿机制，因国家税收政策调整给地方造成较大收入损失的，中央财政要给予适当弥补，避免地方财政收支运行出现大的震荡。

（作者系常德市财政局党组书记、局长）