郝介球

      2006年6-8月，根据市委组织部的安排，我到财政部行政政法司进行了为期近三个月的跟班学习。跟班期间，自己亲历财政部注重资产管理的举措和作法，深受启迪，对加强我市行政事业单位资产管理进一步理顺了思路，明确了方向。
       一、财政部加强资产管理的几点作法
      1998年国务院机构改革时，原国家国有资产管理局从中央到地方都被撤销，国有资产管理的职能明显弱化。根据党的十六大关于深化国有资产管理体制改革的精神，财政部党组大力加强国有资产管理，组织专门力量到各省市调研，发现行政事业单位的国有资产管理存在着家底不清、账实不符，闲置浪费、效率低下，配置不均、使用不公，管理不善、流失严重等一系列不容忽视的问题。针对这些问题，财政部先后出台了加强行政事业单位国有资产管理的相关措施。
      1、理顺体制，强化职能。由于全国国有资产管理体制进行改革，中央、省、地（市）三级成立国资委后，一些地（市）为搞“平衡”，把行政事业国有资产管理的职责纷纷“分割”给国资委。2004年下半年，财政部党组研究，在行政政法司和教科文司分别成立行政资产处和事业资产处两个专门处室，行使行政单位资产和事业单位资产的管理职能，并针对部分地方反映的财政部门与国资部门之间行政事业单位国有资产管理职责和范围划分不清的问题，下发了《财政部关于市（地）级行政事业单位国有资产管理职责划分问题的意见》（财办函[2005]7号），指出地（市）级人民政府设立的国有资产监督管理机构，只依法对企业国有资产进行监督管理，不包括行政事业单位国有资产。该文下发后，对全国各地产生了积极的指导作用。到2006年6月底，除上海、四川两省（市）外，其余29个省份省级行政事业单位国有资产管理的职责均相继回归到财政部门。但由于历史原因，有的地方财政部门与国资部门职责还不十分清晰，地（市）级行政事业性资产管理相当混乱，职责交叉十分突出，其中由国资部门管理行政事业单位资产的有14个省的35个地（市），由国资部门管理行政事业单位非经营性资产的有3个省的3个地（市）。对此，财政部要求各省（市、自治区）按照文件要求，尽快理顺职责，解决与国资部门职能交叉的问题，进一步明确了财政部门对行政事业单位综合管理职能。
      2、制度建设，规范管理。财政部从2004年下半年组建行政资产处和事业资产处后，立即着手《行政单位国有资产管理暂行办法》（部长令35号）和《事业单位国有资产管理暂行办法》（部长令36号）的起草和调研，经过广泛征求省（市、区）财政部门意见，2006年5月31日正式发布，2006今年7月1日开始实施。两个《办法》的实施，可以说是国有资产管理的一次飞跃，实现了多项政策的创新。
      ①确定管理原则。《办法》要求行政事业单位国有资产管理坚持三个结合，即资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的原则。
      ②明确管理体制。《办法》规定，各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，按照统一领导、分级管理的原则，对行政单位国有资产实行综合管理。同时规定行政事业单位对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。第十条规定，“财政部门根据工作需要，可以将国有资产管理的部分工作委托给有关单位完成”。在这种体制下，各级财政部门和各行政事业单位可以根据《办法》规定的职责，各司其职、各负其责，有利于行政事业单位国有资产管理工作的加强。同时，《办法》允许财政部门根据具体情况，将一部分具体管理职责委托给有关单位，为满足各级、各地不同的管理需要留下了很大的空间。
      ③规范配置程序。《办法》规定，对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配备。对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配备。能通过调剂解决的，原则上不重新购置。《办法》规定行政事业单位购置有规定配备标准的资产，必须由本单位资产管理部门会同财务部门审核资产存量后，提出拟购置资产的品目、数量，报同级财政部门审批，经同级财政部门审批同意，各单位可以将资产购置项目列入单位年度部门预算。未经批准，不得列入部门预算，也不得列入单位经费支出。
      ④强化使用管理。《办法》规定，行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产举办经济实体，此前已经占用、使用国有资产举办的经济实体，应当按照国家关于党政机关与所办经济实体脱钩的规定进行脱钩。脱钩之前，行政单位应按照国家有关规定对其经济实体的经济效益、收益分配以及使用情况等进行严格管理。财政部门应当对其经济效益、收益分配、以及使用情况进行监督检查。同时规定：“行政单位拟将占有、使用的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报财政部门审批批准。未经批准，不得对外出租、出借。财政部门应当根据实际情况，对行政单位国有资产对外出租、出借事项，严格控制，从严审批。行政单位出租、出借的国有资产，其所有权性质不变，仍归国家所有”。这样，既严格遵守了中央有关禁止行政单位举办经济实体的规定，又适应了实际管理需要，堵塞管理漏洞，防止国有资产流失。
      ⑤加强处置管理。为了解决处置无序、资产流失的问题，《办法》明确了行政事业单位国有资产处置的内容和要求。《办法》规定，行政事业单位处置国有资产应当严格履行审批手续，未经批准不得处置。资产处置应当由行政事业单位资产管理部门会同财务部门、技术部门审核鉴定，提出意见，按审批权限报送审批。《办法》还规定，行政事业单位国有资产处置应当按照公开、公平、公正的原则进行。资产的出售与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。
      ⑥强调收入管理。为加强和规范行政单位国有资产收入管理，维护国有资产的安全和完整，防止国有资产的流失，从源头上控制各地区、各部门、各单位自行发放津贴补贴的现象，规范收入分配秩序，《办法》中明确规定：行政单位出租、出借国有资产形成的收入以及处置国有资产获得的收入属于国家所有，应当按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。
      ⑦严格评估管理。《办法》根据国家有关改革国有资产评估管理工作方式的要求，明确规定，“行政单位国有资产评估项目实行核准制和备案制”；同时，对进行资产评估的单位的义务和责任分别作了相应的规定。
      ⑧加强信息化管理。为充分利用现代信息技术，建立起资产管理信息系统，实现对资产从入口到出口各个环节的管理，提升预算管理水平和资产的有效管理，《办法》对行政单位国有资产的信息化管理提出了具体要求，要求各财政部门、行政单位应当建立和完善资产管理信息系统，对国有资产实行动态管理。
      3、注重实效，不断创新。根据财政部决算资料显示，全国行政事业单位共130万家，国有资产总量为6万亿元。对于这样庞大的资产，怎样管理才能不至于流失，才能有效充分地发挥资产使用水平。对此，财政部行政政法司和教科文司开展调查研究，充分运用现代信息手段，率先在中央国家机关进行试点，指导全国各级财政部门不断创新工作思路。
      ①建立高效的信息管理系统。财政部把行政事业单位国有资产管理系统作为“金财工程”的子系统一并研制开发。这套系统包括八个功能模块：资产清查、资产配置、资产处置、资产使用管理、资产统计报告、综合分析、政策法规和系统管理，建立起了中央与地方、财政部门与主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，以全面、及时掌握行政事业单位国有资产信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，提高了行政事业单位资产管理水平。
      在财政部的指导下，全国各地财政部门积极进行资产的信息化管理建设。特别是山东省、广东省、新疆自治区等省（市）资产管理信息化进入全面实施阶段。山东省于2004年9-12月，组织设计了“山东省行政事业单位资产统计软件系统”，并于2005年4月，利用这套软件进行了资产清查，整个系统包括数据的收集、审核、汇总、上报和接收报表等一系列工作内容。尤为成功的是山东省高校固定资产管理信息系统，历经几年实验研制而成，系统包括完善的管理网络、资产的查询功能、严格的经济责任、资产的代码转换功能以及先进的技术手段。利用软件管理，山东高校资产实现了网上异地同步管理和纵横多维沟通，通过校园网、城域网、广域网把不同城市、不同院校的资产全部通过网络管理起来，彻底告别过去手工记账、手工操作的管理局面。新疆的资产日常管理系统，把购置、登记、出入库、变更、维护、调拨、评估、处置、出租、清查、预警等15项内容全部实现动态化管理。
      ②建立科学的资产配置标准。从2006年下半年开始，财政部行政政法司和教科文司同时组织人员对中央国家机关的资产配置情况进行调研，并正在拟定《中央国家机关资产配置审批办法》和资产配置标准，对于资产的配置机制进行科学安排。在财政部指导下，各地出台和实施了一系列新的配置标准，取得初步成效。深圳市出台的市直党政机关公用设施配置标准，对办公用房的面积标准、办公用房的装修标准、小车配备标准、办公家具配备标准（包括尺寸大小）等都有详细的规定。南京市今年下发《市级机关办公用房装修和办公设备配备标准》，对办公用房的外墙涂料饰面标准、办公用房面积、电脑速印机打印机配置规模和金额、办公桌椅大小和金额都制定了严格标准。河北省直机关、西安市、广州市、淄博市等地也都相继拿出了国有资产配置的标准，有利于加强对资产配置的控制，严防相互攀比和浪费。
      ③建立完善的操作细则。2006年5月份《办法》公布后，财政部加强行政事业单位国有资产管理的力度明显加强，对于完善资产管理的进度也明显加快，资产管理呈现不断创新的势头。行政政法司接着研究制定行政单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告及特殊资产管理等一系列配套管理制度，细化各个环节的管理，将国有资产管理工作落到实处，力求全面规范行政单位的国有资产管理工作。具体来说，配置环节主要制定《行政单位国有资产配置审批办法》，并完善资产的配置标准；使用环节主要制定《行政单位国有资产调剂使用审批办法》、《行政单位国有资产有偿使用审批办法》、《行政单位国有资产有偿使用收入管理办法》；处置环节主要制定了《行政单位国有资产处置审批办法》和《行政单位国有资产处置收入管理办法》；评估环节制定《行政单位国有资产评估办法》；统计报告环节主要制定《行政单位国有资产清查实施方案》和《行政单位国有资产统计报告制度》；特殊资产管理方面根据资产性质不同主要制定《行政单位境外资产管理办法》、《行政单位无形资产管理办法》、《行政单位涉密资产管理办法》及《行政单位IT资产管理办法》，等等。
      二、启示与建议
      财政部深化行政事业性国有资产管理体制改革，加大资产管理力度，从管理的制度化、信息化逐步到资产的预算管理，提出和实施了一系列过硬的措施，其作法给我许多启示，有许多方面值得我们认真研究，并加大力度落实。
      1、注重资产的基础管理。财政部注重资产的基础管理，包括产权管理、资产清查、绩效评估、统计报告等等，为我市强化国资管理明确了方向。2006年6月份，我们按照全市财税工作会议的部署，组织市本级和部分区县开展了行政事业单位国有资产的清查。从财政部返回常德后，我马上和清产核资办公室的同志一道，抽调15名同志组成7个小组，分赴市直各单位一一进行资产核查，到10月份此项工作基本结束。经过认真的数据整理和复核，截止2005年12月31日，我市本级225家行政事业单位国有资产总量为46.7亿元，人均占有资产14.1万元。此次清查，我们不仅搞清了市本级行政事业性资产的存量，更重要的是我们摸清了资产的质量，对于新增机构资产、闲置资产、账外资产都基本摸清并及时指导调（入）账。特别是对人民群众反映非常强烈的行政事业单位有偿使用的资产（“非转经资产”）也基本摸清，61家行政事业单位经营性国有资产2.48亿元，这对于下一步我市统一津补贴工作，切断单位福利与资产经营收入的联系，有着十分重要的作用。资产清查是国有资产管理的基础，2006年下半年财政部进行全面准备，2007年1-6月，全国上下将进行一次全面清查。我市的清查工作，也将按照财政部的要求搞好调整补充，实现我市行政事业性资产与全国行政事业性资产管理的数据对接。
      2、注重资产的绩效管理。财政支出绩效评价是市场经济对政府公共支出管理提出的必然要求，对财政性资金形成的资产，有必要建立绩效评价制度，以确保财政资金高效使用和科学配置。财政部今年要求各地财政部门要把资产管理和财政支出绩效评价紧密结合，运用科学的指标评价体系，对资产管理制度的落实、资产预算编制的科学性、资产运行成本、资产使用效益、资产管理水平的高低进行客观、公正的综合考核和评价。建立绩效考评标准和奖励措施，实行资产使用绩效和资产配置紧密挂钩，保证资产的安全完整和高效使用。按照在部里学到的作法，我市在2006年9月主抓了资产的绩效评价工作，对市本级教育支出资产绩效和农业退耕还林资金资产绩效两个项目进行评价。评价结果显示，2002-2005年市本级城市教育费附加共安排拨款学校26个，涉及项目146个，安排教育费附加1.97亿元。市直学校4年账面资产分别为2.65亿元、2.64亿元、2.71亿元、3.88亿元。总资产年平均增长率13.54%，评价结果为优良。这一工作对于加强行政事业单位资产管理，促进资产合理配置，有着十分重要的作用，应当作为今后我市国有资产管理的重要工作来抓。
      3、注重资产的信息管理。资产信息化管理作为“金财工程”建设的重要内容之一，已经在财政部正式启动，正按部里的“五统一”原则（统一领导、统一规划、统一技术标准、统一系统平台、统一组织实施），组织中央国家机关和各省市区抓紧实施。按照这一要求，我们已着手组织资产的信息化管理试点，在市委办、公安局、国资委等9家单位进行了软件系统的安装、测试、录入、运行工作，实现了单位管理、录入数据、网上申报、网上审批、统计报表、查询检查、系统维护等功能。2007年我们将把信息化管理作为我市资产管理的重头戏来抓，先在199家实行国库集中支付的单位通过支付系统实施，余下的26家单位通过外网再逐步纳入支付系统管理。
      4、注重资产的标准管理。资产配置的标准化在全国部分省市已取得成功的经验，许多省份和地市级财政部门正在着手调查研究，制定办公设施的配置标准。就我市实际而言，我们还没有一套完整的资产配置标准，在实践工作中操作起来非常困难，造成单位配置资产时的攀比、攀高、攀大、攀全的混乱状态，难以给政府领导提供科学的、公正的决策参考标准，往往出现单位与单位之间同一资产的标准"失衡"。因此，我市有必要尽快拿出行政事业单位公用设施的配置标准，包括办公用房面积标准、装修标准、维修标准，办公用车的排量、品质、金额标准，办公桌椅的规格、大小、金额标准，电器特别是计算机品质、规格标准，尽量使各单位资产配置和职能相一致，克服过去资产配置上的不平衡。
      5、注重资产的预算管理。建立资产预算制度，是坚持资产管理与预算管理相结合的内在要求，是细化部门预算的直接依据，也是强化行政事业单位国有资产配置的重要手段，这应当成为我市行政事业性资产管理的方向。过去由于资产监管职能“滞后”，资产的配置、处置往往出现各单位“先斩后奏”的局面，国有资产管理部门只是被动地记账，不能通过预算加以控制。从根本上讲，我们有必要改革现行行政事业性会计制度，即改现行的行政事业单位收付实现制为权责发生制，把“会计成本”的概念引入到行政事业单位，监督各单位注重行政成本，从节约高效的角度来使用和管理资产，彻底改变资产配置和处置的盲目性，增强各单位资产购置、处置的计划性。通过资产预算，摸清使用单位需要购置什么资产、如何配置增量资产和处置存量资产，通过存量制约增量、增量激活存量资产的机制，制定科学的资产配置预算，达到降低资产占用成本，提高资产使用效率的目的。

（作者系常德市财政局党组成员、纪检组长）